Análisis de la problemática del Mercado Bazurto y
presentación de soluciones con una perspectiva integral.
Señor
alcalde distrito de cartagena Dr Dumek Turbay Paz.
Señores : Concejales del distrito de Cartagena.
Asociaciones y organizaciones de
minorístas,mayoristas, vendedores informales y ciudadanía en general.
I. Introducción: Una Visión Compartida para una
"Cartagena, Ciudad de Derechos"
La presente comunicación se dirige a usted con
el más profundo respeto y con un espíritu de colaboración, reconociendo la
visión que su administración ha trazado para el futuro de nuestra ciudad bajo
el lema "Cartagena, Ciudad de Derechos".1 Entendemos que su Plan de
Desarrollo Distrital 2024-2027 (PDD) es la hoja de ruta para convertir a
Cartagena en una urbe más productiva, inclusiva y sostenible, y es precisamente
en ese marco que deseamos aportar. Esta carta no es una crítica, sino una
propuesta constructiva, diseñada para ayudar a materializar esa ambiciosa y
necesaria visión, convirtiendo a Cartagena en un referente regional y nacional.
El Mercado de Bazurto, con toda su vibrante
complejidad y sus notorios desafíos, representa la oportunidad más emblemática
para demostrar el compromiso de su gobierno con los principios de equidad,
justicia social y desarrollo económico que constituyen el pilar de su PDD. La
intervención en Bazurto ha sido un tema recurrente en la agenda pública, a
menudo enfocado en su necesaria reubicación. Sin embargo, una transformación
verdaderamente profunda y duradera no puede limitarse a un simple traslado
físico. Debe ser un proceso humano, inteligente y concertado que aborde las
causas estructurales de sus problemáticas, aprendiendo de las experiencias de
renovación urbana en otras ciudades colombianas, que han demostrado que los
procesos complejos y largos a menudo fracasan si no son integrales e
incluyentes.1 Convertir a Bazurto en un modelo de inclusión y progreso puede
ser el legado más potente de su alcaldía, un símbolo tangible de su promesa de
"un estilo de gobernanza moderna que ejecuta lo que se propone con método,
diálogo social, disciplina, excelencia y fuego en corazón".
El propósito de este documento es, por tanto,
presentarle un conjunto de soluciones creativas, concretas y ejecutables,
sólidamente fundamentadas en datos socioeconómicos, en el marco jurídico
vigente y, crucialmente, en los propios objetivos de su Plan de Desarrollo.
Defendemos la dignidad y el derecho al trabajo de miles de cartageneros y
cartageneras, y ofrecemos una hoja de ruta para que la transformación de
Bazurto sea un rotundo éxito para su administración y para toda la ciudad.
II. El Mercado de Bazurto: Un Diagnóstico
Socioeconómico y Humano
Para diseñar soluciones efectivas, es imperativo
comprender la doble realidad de Bazurto: es, simultáneamente, un foco de
problemáticas urbanas y un pilar insustituible de la economía popular y la
seguridad alimentaria de Cartagena.
El Corazón de la Economía Popular y la Seguridad
Alimentaria
Es innegable que el mercado enfrenta graves
desafíos. Los estudios y la percepción ciudadana coinciden en señalar problemas
de insalubridad por el manejo inadecuado de residuos sólidos y líquidos, una
infraestructura deficiente y en riesgo estructural, altos niveles de
inseguridad y un impacto negativo en la movilidad de un sector neurálgico de la
ciudad. La falta de acceso a servicios públicos básicos como electricidad y
agua potable para muchos comerciantes agrava estas condiciones. Ignorar estas realidades
sería irresponsable.
No obstante, reducir Bazurto a sus problemas es
ignorar su rol vital. Es la principal central de abastos de la capital de
Bolívar, el "corazón de la seguridad alimentaria" de la ciudad. Su
función es crítica para garantizar el acceso a alimentos a precios asequibles,
especialmente para la población de los estratos 1 y 2, que constituyen su
principal clientela. Más allá de su función de abastecimiento, Bazurto es un
motor de empleo de una magnitud que no puede ser subestimada. Se estima que es
crucial para la subsistencia de más de 35,000 familias, generando miles de
empleos directos e indirectos en un ecosistema económico complejo y dinámico.
La Informalidad en Cartagena: Un Síntoma
Estructural
La informalidad que caracteriza a gran parte de
la actividad en Bazurto no es un fenómeno aislado, sino el reflejo de profundas
crisis estructurales en el mercado laboral de Cartagena. Según datos del DANE
para el primer trimestre de 2024, la tasa de informalidad en la ciudad, medida
por el criterio de afiliación a seguridad social, se ubicó en un alarmante
58.0%, una de las más altas entre las principales capitales y muy por encima
del promedio de 41.7% para las 13 áreas metropolitanas. Aunque su
administración ha celebrado recientes reducciones en esta cifra , el problema
subyacente persiste y es una barrera para el desarrollo, ya que reduce la
capacidad del estado para movilizar recursos fiscales y limita el acceso de los
trabajadores a la protección social.
Esta alta informalidad está intrínsecamente
ligada a los elevados índices de pobreza. Con una tasa de pobreza monetaria del
43.6% y una de pobreza extrema del 12.7% (datos de 2022), casi 455,000
cartageneros viven con ingresos por debajo del umbral de pobreza, y más de
132,000 no logran cubrir sus necesidades alimentarias básicas. El mercado
laboral formal de Cartagena, lejos de ser una solución, agrava la situación
para los grupos más vulnerables. La ciudad ostenta la tasa de desempleo
femenino más alta del país (18.4%) y la segunda más alta en desempleo juvenil
(26.5%). De hecho, Cartagena es la única de las grandes áreas metropolitanas
que aún no ha recuperado sus niveles de empleo previos a la pandemia.
En este contexto, Bazurto funciona como un
"empleador de última instancia" y un colchón de contención social.
Para miles de mujeres, jóvenes y familias empobrecidas, excluidas del mercado
laboral formal, la economía del mercado no es una elección, sino una estrategia
de supervivencia. Estudios en otras ciudades colombianas muestran la
precariedad de esta situación: jornadas laborales que superan las 12 horas
diarias y un endeudamiento generalizado, con un alto porcentaje recurriendo a
préstamos "gota a gota" que los exponen a la violencia y la
coerción.4 Atacar la informalidad de Bazurto con medidas puramente coercitivas,
sin ofrecer alternativas reales y viables, no solo es contraproducente, sino
que agravaría la crisis social, yendo en contra de las metas de reducción de
pobreza y desempleo que su propio PDD se ha fijado.1
Tabla 1: Radiografía de la Vulnerabilidad
Socioeconómica en Cartagena (Datos 2022-2024)
Indicador
Cifra
Fuente
Población (Proyección 2024)
1,059,626 habitantes
Tasa de Informalidad (T1-2024, DANE) 53.3% -
58.0%
Tasa de Pobreza Monetaria (2022) 43.6%
Tasa de Pobreza Extrema (2022) 12.7%
Tasa de Desempleo (T1-2024, General)
13.7%
Tasa de Desempleo Femenino (T1-2024)
18.4% (La más alta del país)
Tasa de Desempleo Juvenil (15-28 años, T1-2024)
26.5% (La 2da más alta del país)
Ingreso Laboral Promedio (T1-2024)
El más bajo de 13 áreas metropolitanas
Coeficiente de Gini (2022) 0.536
III. El Marco Jurídico y Político: La Obligación
de Actuar con Proporcionalidad y Visión de Futuro
Cualquier intervención en el Mercado de Bazurto
debe navegar cuidadosamente el marco jurídico y de políticas públicas de
Colombia, que ha desarrollado una robusta doctrina para proteger a los
trabajadores informales, y debe, además, alinearse con los principios y metas
de su propio Plan de Desarrollo.
La Doctrina de la Corte Constitucional y el
Marco Normativo Nacional
La Corte Constitucional ha sido clara y
consistente: el deber del Estado de velar por la protección del espacio
público, consagrado en el artículo 82 de la Constitución, no es un derecho
absoluto. Debe ser ponderado y armonizado con derechos fundamentales de igual o
mayor jerarquía, como la dignidad humana, el mínimo vital y el derecho al
trabajo de las poblaciones vulnerables.
La Sentencia C-211 de 2017 es un precedente
ineludible. Al analizar el Código Nacional de Policía, la Corte condicionó la
aplicación de medidas correctivas (como multas, decomisos o destrucción de
bienes) a que la administración haya ofrecido previamente a los vendedores
informales amparados por el principio de confianza legítima, programas de
reubicación o alternativas laborales en condiciones dignas. La tolerancia
histórica de la administración distrital hacia las actividades comerciales en
Bazurto ha generado, sin lugar a dudas, una expectativa legítima en sus
trabajadores, activando esta protección constitucional especial.6
Esta línea jurisprudencial ha sido reiterada y
fortalecida en fallos posteriores. La Sentencia T-090 de 2020 precisó que la
reubicación debe hacerse en un lugar que permita el desarrollo de la actividad
en condiciones similares a las anteriores. Más recientemente, la Sentencia
T-083 de 2024 reafirmó toda esta doctrina, demostrando que no se trata de una
posición aislada, sino de una política de Estado consolidada y de obligatorio
cumplimiento para su gobierno.
Más allá de la jurisprudencia, el Estado
colombiano ha avanzado en la creación de un marco de política pública. La Ley
1988 de 2019 y el Decreto 801 de 2022 establecen los lineamientos para la
Política Pública de Vendedores Informales, con ejes claros: reducir la
informalidad laboral, disminuir la conflictividad por el uso del espacio
público y aumentar el impacto de los programas sociales.2 Esta política
nacional obliga a las entidades territoriales a adoptar instrumentos de
aprovechamiento económico, vincular a los vendedores a programas de asistencia
social y desarrollar acciones para la formalización.2
Alineación Estratégica con el Plan de Desarrollo
"Cartagena, Ciudad de Derechos"
Su Plan de Desarrollo menciona, entre sus
proyectos estratégicos, la "reubicación del mercado de Bazurto". A la
luz del marco jurídico y de política pública, es imperativo interpretar este
término no como un desalojo, sino como una "transformación y reorganización
integral del sistema de abastecimiento de la ciudad". Esta es la única
interpretación que permite alinear dicho proyecto con el resto de su plan y con
el ordenamiento jurídico.
De hecho, una estrategia de transformación
inclusiva, como la que proponemos, no contradice su plan; por el contrario, lo
materializa de forma coherente. Esta propuesta cumple directamente con los
objetivos de varios componentes de su PDD :
• Línea Estratégica "Desarrollo Económico
Equitativo y Sostenible": Se alinea perfectamente con los componentes de
"Economía Popular", "Empleo, trabajo decente y cierre de
brechas" y, de manera central, con el "Sistema Integral de
Abastecimiento del Distrito".
• Línea Estratégica "Vida Digna - Ciudad de
Derechos": Responde directamente a los enfoques transversales de género,
étnico y de inclusión social, dado el perfil demográfico de una gran parte de
los trabajadores de Bazurto, quienes pertenecen a estos grupos de especial
protección constitucional.
Las propuestas que se detallan a continuación no
son ajenas a su gobierno; son la implementación práctica de metas que usted
mismo ha propuesto, como "diseñar programas de capacitación y
fortalecimiento de capacidades laborales para colectivos en situación de
vulnerabilidad", "crear un laboratorio cultural y gastronómico para
el sistema de plazas del Distrito" y "diseñar un plan de bienestar
para comerciantes y trabajadores del sistema de plazas".
IV. Propuestas para una Transformación Inclusiva
y Sostenible del Ecosistema Bazurto
Proponemos una hoja de ruta en tres fases,
diseñada para ser implementada dentro de su período de gobierno, que transforma
a Bazurto de un problema a una oportunidad, respetando los derechos de sus
trabajadores y generando valor para toda la ciudad. Esta hoja de ruta se
inspira en lecciones aprendidas de procesos de renovación urbana y de mercados
en Bogotá, Medellín y Antioquia, evitando errores y replicando aciertos.
Fase 1: Censo, Caracterización y Diálogo Social
(El Fundamento de la Confianza, 6 meses)
Ninguna política pública puede ser exitosa sin
un diagnóstico preciso y sin la participación de los afectados. Por ello, la
primera fase es fundamental.
• Acción 1: Censo Socioeconómico Integral. Es
indispensable realizar un censo exhaustivo de todos los comerciantes y
trabajadores (formales, informales, estacionarios, ambulantes, coteros, etc.)
del ecosistema Bazurto.9 Este censo, similar al Registro Individual de
Vendedores Informales (RIVI) de Bogotá 10, debe recopilar información
demográfica, de nivel de ingresos, composición familiar, acceso a servicios
sociales y afiliación a seguridad social.9 Este paso no solo es una buena
práctica de política pública 11, sino que cumple con el indicador específico de
su PDD de
"caracterizar a los comerciantes del sistema
de plazas".
• Acción 2: Creación de las "Mesas
Permanentes de Concertación para la Transformación de Bazurto". Se debe
crear, mediante acto administrativo, un espacio formal de diálogo con
participación vinculante de representantes elegidos por los propios vendedores,
la administración distrital (Planeación, Gobierno, Desarrollo Económico, DADIS,
IPCC), gremios, la academia y la Personería Distrital como garante.10 Este
mecanismo asegura el cumplimiento del debido proceso y del principio de
participación ciudadana, pilares de su PDD.
Fase 2: Intervenciones de Dignificación y
Formalización Progresiva In Situ (Mes 7 al 24)
En lugar de un desalojo, proponemos una
intervención inteligente in situ que mejore las condiciones actuales y siente
las bases para la formalización, aprendiendo de experiencias en otras
latitudes.13
• Modelo 1: Creación de "Zonas de
Emprendimiento Popular" (ZEP) en Bazurto. Inspirado en el exitoso modelo
de "Zonas de Colaboración Popular" de Bogotá 7, este programa
consiste en:
o Infraestructura Digna: Delimitar polígonos
dentro y en los alrededores del mercado para ser intervenidos con mobiliario
urbano unificado, seguro y salubre (quioscos, módulos comerciales, carpas
estandarizadas), garantizando el acceso a servicios públicos básicos como agua
potable y electricidad, una deuda histórica con el mercado.
o Regulación Concertada: En las Mesas de
Concertación se definirán los reglamentos de uso de estas ZEP, incluyendo
horarios, normas de convivencia, manejo de residuos y responsabilidades de
limpieza.
o Aprovechamiento Económico Regulado: Establecer
un sistema de contribución económica justa, progresiva y transparente por el
uso del espacio en las ZEP, como lo permite el Decreto 552 de 2018 de Bogotá.16
Estos fondos se deben administrar a través de un fondo-cuenta destinado
exclusivamente al mantenimiento, seguridad y mejora continua del mercado.
o Inclusión Financiera y Lucha contra el
"Gota a Gota": Crear, en alianza con la banca de fomento (Bancóldex)
y cooperativas locales, un programa de microcréditos blandos ("Crédito a
la Palabra Bazurto"). Esta es una estrategia directa y efectiva para
combatir las redes de préstamos extorsivos que victimizan a los comerciantes,
un problema documentado que afecta hasta al 31% de los vendedores en otros
contextos.17
• Modelo 2: Lanzamiento del "Laboratorio
Gastronómico y Cultural Bazurto Vive". Inspirado en la exitosa
transformación de la Plaza de Mercado La Perseverancia en Bogotá, que pasó de
ser un mercado de barrio a un referente gastronómico y turístico.
o Cumplimiento Directo del PDD: Esta acción
materializa el indicador de su plan que propone la "creación de un
laboratorio cultural y gastronómico para el sistema de plazas del Distrito en
alianza con IES".
o Capacitación y Fortalecimiento: Implementar un
programa masivo de formación en alianza con el SENA, escuelas de gastronomía y
universidades locales. Los cursos deben cubrir Buenas Prácticas de Manufactura
(BPM), técnicas culinarias, modelos de negocio, servicio al cliente e historia
y cultura del mercado, tal como se hizo en La Perseverancia con una inversión y
esfuerzo coordinado.
o Turismo y Reputación: Desarrollar una
marca-destino "Bazurto Vive" y crear rutas turísticas experienciales
que ofrezcan a visitantes locales y extranjeros una inmersión segura y
atractiva en la riqueza cultural, musical (champeta) y gastronómica del
mercado. Esto diversificará sus ingresos y transformará positivamente la
percepción pública.
Fase 3: Hacia un Sistema de Mercados Públicos de
Nueva Generación (Mes 25 al 48)
Esta fase aborda la reorganización estructural a
largo plazo, dando un significado constructivo y legal al concepto de
"reubicación".
• Modelo 3: Reorganización Funcional y Creación
de un Sistema Integrado. Inspirado en los modelos de modernización de redes de
plazas de mercado en Antioquia, bajo la estrategia "Plazas de Mercado de
Nueva Generación".
o Nueva Central de Abastos: Realizar los
estudios de factibilidad para el traslado de las funciones exclusivamente
mayoristas (descargue de camiones, bodegaje a gran escala) a una nueva y
moderna Central de Abastos, ubicada estratégicamente en las afueras de la
ciudad, como lo recomendaban los estudios del MIT hace más de una década.
o Bazurto, Plaza Minorista y Cultural: Con el
espacio liberado por la función mayorista, se podrá acometer la renovación
arquitectónica y urbanística del edificio y su entorno, consolidando a Bazurto
como una gran plaza de mercado minorista, turística y cultural. De esta manera,
se "reubica" la función logística que genera el mayor caos, pero se
protege y dignifica a los miles de comerciantes minoristas en su lugar de
trabajo histórico.9
o Integración en Red: Articular el renovado
Bazurto con los mercados satelitales de la ciudad y con las redes de
asociaciones campesinas, cumpliendo así con la meta del PDD de crear un
"Sistema Integral de Abastecimiento del Distrito" y un "plan de
articulación del sistema de plazas con redes y asociaciones campesinas".
Tabla 2: Hoja de Ruta para la Transformación del
Mercado de Bazurto (2024-2027)
Fase
Acción Concreta
Entidad(es) Responsable(s)
Plazo
Indicador de Éxito (KPI del PDD )
1 Realizar censo socioeconómico integral de
comerciantes y trabajadores.
Sec. de Planeación, Sec. de Desarrollo Económico
6 meses
Número de comerciantes caracterizados en el
sistema de plazas del distrito.
1 Crear y reglamentar las Mesas Permanentes de
Concertación.
Sec. del Interior, Sec. de Participación
Ciudadana
3 meses
Acto administrativo de creación y actas de
instalación y seguimiento.
2 Diseñar e implementar las primeras Zonas de
Emprendimiento Popular (ZEP).
Sec. de Planeación, Gerencia de Espacio Público,
Sec. de Desarrollo Económico
12 meses
Número de programas de formalización laboral y
vinculación a ARL en el sistema de plazas.
2 Estructurar y lanzar el programa de
microcréditos "Crédito a la Palabra Bazurto".
Sec. de Desarrollo Económico, Alianzas con
sector financiero
9 meses
Monto total de inversión pública y privada
destinada al desarrollo y mejora del sistema de plazas.
2 Lanzar el "Laboratorio Gastronómico y
Cultural Bazurto Vive".
Instituto de Patrimonio y Cultura (IPCC), Sec.
de Educación, Alianzas IES
18 meses
Creación de un laboratorio cultural y
gastronómico para el sistema de plazas del Distrito.
3 Realizar estudios de factibilidad para la
nueva Central de Abastos (mayorista).
Sec. de Planeación, Sec. de Infraestructura
12 meses
Formulación de la política pública de sistemas
de abastecimiento y seguridad alimentaria.
3 Diseñar el plan de renovación arquitectónica
de Bazurto como plaza minorista.
Sec. de Planeación, EDUCAR
24 meses
Plan de intervención en barrios aledaños al
sistema de plazas para garantizar limpieza y saneamiento.
3Implementar el plan de articulación de Bazurto
con mercados campesinos.
Sec. de Desarrollo Económico, UMATA
36 meses
Plan de articulación del sistema de plazas con
redes y asociaciones campesinas.
V. Conclusión: De un Problema Urbano a un
Emblema de Desarrollo con Equidad
Señor Alcalde, la propuesta que hemos delineado
no es simplemente una alternativa; es la ruta más lógica, legalmente sólida y
políticamente inteligente para abordar el histórico desafío de Bazurto.
Demuestra que es posible conciliar la recuperación del espacio público con la
protección de los derechos fundamentales, y que la inversión en la economía
popular no es un gasto, sino el catalizador más potente para el desarrollo
económico inclusivo.
Esta hoja de ruta cumple simultáneamente con las
obligaciones que impone la Corte Constitucional, con el marco de la política
pública nacional para vendedores informales, con las metas económicas y
sociales de su Plan de Desarrollo, y con los principios humanistas que deben
guiar a un gobierno que se define por ser una "Ciudad de Derechos".
Liderar este proceso de transformación
convertirá un problema complejo en el emblema de su administración. Un Mercado
de Bazurto renovado, digno, próspero e inclusivo será la prueba irrefutable de
que en Cartagena es posible construir un futuro donde el desarrollo económico y
la justicia social avanzan de la mano. Será el legado que demuestre al país y
al mundo que "Cartagena, Ciudad de Derechos" no es solo un lema, sino
una realidad tangible para todos sus habitantes.
Con la seguridad de su compromiso con el
bienestar de todos los cartageneros, quedamos a su entera disposición para
ampliar los detalles de esta propuesta.
Comentarios y sugerencias:
cesarpion@gmail.com
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